▲闕明坤

作者簡介：闕明坤(1983- )，男，廈門大學教育研究院博士生。福建 廈門 361005；無錫太湖學院黨委委員，高等教育研究所所長。江蘇 無錫 214000

來源：《復旦教育論壇》2017年第03期

內(nèi)容提要：獨立學院與經(jīng)濟領(lǐng)域混合所有制企業(yè)有著異曲同工之妙，都是不同所有制形式的交叉融合，具有混合所有制的基本特征。獨立學院混合所有制辦學包括以下五種模式：公辦高校與民營資本合作；公辦高校與國有資本、民營資本合作；公辦高校與地方政府或國有資本合作；公辦高校與非營利性組織合作；公辦高校與外資合作。為滿足《獨立學院設(shè)置與管理辦法》的要求，獨立學院可以采取混合所有制進一步創(chuàng)新辦學體制，包括引入民營資本、國有資本、PPP共建校園基礎(chǔ)設(shè)施等。獨立學院實行混合所有制辦學體制面臨產(chǎn)權(quán)、治理、風險等難題，需要進一步明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立現(xiàn)代大學制度，健全相關(guān)法律法規(guī)。

關(guān) 鍵 詞：混合所有制 公辦高校 獨立學院 辦學制度

標題注釋：教育部哲學社會科學研究重大課題攻關(guān)項目“高等學校分類體系及其設(shè)置標準研究”(14JZD046)。

一、問題的提出

獨立學院作為我國高等教育辦學體制改革和創(chuàng)新的重要成果，萌芽于1995年民辦四川電影電視藝術(shù)進修學院與四川師范大學合作成立的四川師大影視學院，燎原于20世紀90年代后期江浙一帶的國有民辦二級學院，正式命名于2003年教育部出臺的《關(guān)于規(guī)范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》，健全于2008年教育部頒布的《獨立學院設(shè)置與管理辦法》(簡稱“26號令”)。然而，教育部26號令將不同類型的獨立學院統(tǒng)一劃歸為“民辦教育”屬性，按單一模式進行設(shè)置與管理，忽視了其差異性和特殊性，給學校發(fā)展帶來困難。[1]

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式?！卑l(fā)展混合所有制經(jīng)濟，主要就是借助非公資本與生俱來的體制機制優(yōu)勢幫助國有企業(yè)突破行政干預的束縛、激發(fā)市場活力，同時，借助國有資本的社會信用優(yōu)勢幫助非公資本消除隱性壁壘。[2]積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，對于鼓勵社會力量興辦教育具有重要指導意義。國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》(國發(fā)[2014]19號)提出：“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識、技術(shù)、管理等要素參與辦學并享有相應權(quán)利?！边@是“混合所有制”首次正式進入教育領(lǐng)域。正如教育部領(lǐng)導所指出的，“獨立學院的快速發(fā)展為高等教育大眾化做出了貢獻，這種優(yōu)質(zhì)公辦高校與社會力量合作的辦學形式帶有混合所有制的基本特征”[3]。通過混合所有制這一視角，我們可以找到一把打開獨立學院大門的鑰匙，看到更加真實的獨立學院辦學制度設(shè)計。

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目前，獨立學院發(fā)展面臨依法治教、規(guī)范辦學、評估驗收等新情況、新挑戰(zhàn)，打破公辦、民辦二元思維模式，參照經(jīng)濟領(lǐng)域混合所有制改革經(jīng)驗，對于獨立學院進一步創(chuàng)新辦學體制、完善辦學主體、破解發(fā)展難題、提升辦學條件、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)大有裨益。

二、獨立學院混合所有制辦學體制的主要模式

混合所有制是由不同的所有制成分在企業(yè)內(nèi)部以資本為紐帶結(jié)合而形成的所有制形態(tài)?；旌纤兄平?jīng)濟是指不同性質(zhì)的資本聯(lián)合、融合或參股而形成的經(jīng)濟成分，一般采取股份制的資本組織方式。[4]產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學認為，如果一個組織可以通過使用一個以上的資源所有者的生產(chǎn)資源來提高生產(chǎn)效率的話，那么就會產(chǎn)生一份把這些資源結(jié)合起來使用的合約。[5]隨著我國實行市場經(jīng)濟，各種商品和生產(chǎn)要素的流動不斷加快，各種所有制的相互滲透和融合導致了混合所有制的興起?！睹穹ㄍ▌t》規(guī)定，企業(yè)之間或者企業(yè)、事業(yè)單位之間的聯(lián)營，有法人型、合伙型、合同型三種方式。不同所有制企事業(yè)單位之間的聯(lián)營導致混合制組織的出現(xiàn)?；旌纤兄频拇嬖隗w現(xiàn)了社會對不同所有制經(jīng)濟形式之間合作和共同發(fā)展的客觀要求。我國出現(xiàn)和發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，主要源于國有企業(yè)改革中尋找公有制同市場經(jīng)濟相結(jié)合的形式和途徑，源于現(xiàn)階段實行的適合中國國情的公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度。[6]

從獨立學院的發(fā)展軌跡可以看出，獨立學院與經(jīng)濟領(lǐng)域混合所有制企業(yè)有著異曲同工之妙，都是不同所有制形式的交叉融合。獨立學院的本質(zhì)在于國有資產(chǎn)和民有資產(chǎn)在高教領(lǐng)域的有機結(jié)合，是一種混合所有制辦學模式和新型的經(jīng)濟模式，它以改制(即不同所有制之間的拆分和組合)作為其主要特征。獨立學院的實質(zhì)就是高教領(lǐng)域產(chǎn)權(quán)主體多元化，即不同產(chǎn)權(quán)主體對獨立學院的多元投資、互相融合而形成的產(chǎn)權(quán)配置結(jié)構(gòu)模式。[7]

除了“校中?！毙酮毩W院以外，現(xiàn)階段許多獨立學院擁有多個投資主體，投資來源主要包括舉辦者個人、企事業(yè)單位、股份制融資、外企或合資企業(yè)、貸款等。從混合所有制的視角來看，此類獨立學院中既有國有資本，又有集體資本，還有民營資本、國外資本，辦學模式多種多樣。依據(jù)投資渠道與合作方式的不同，獨立學院辦學模式可分為五大類型。

1.公辦高校與民營資本合作模式

這類獨立學院屬于典型的混合所有制模式，由公辦高校負責教學和管理，民營企業(yè)負責投資建設(shè)，雙方共同運作、分享收益，體現(xiàn)了“優(yōu)、獨、民”的政策導向，符合國家教育行政部門利用公辦高校資源吸引社會資金發(fā)展高等教育的初衷。例如，南京理工大學紫金學院由南京理工大學與中國大森鞋業(yè)有限公司等三家民營企業(yè)聯(lián)合舉辦。母體高校負責教育教學，推薦院長人選，擁有學院凈收益30％的分配權(quán)；企業(yè)負責提供建設(shè)發(fā)展所需經(jīng)費，推薦董事長人選，擁有學院凈收益70％的分配權(quán)。此類獨立學院嫁接公辦高校和民營企業(yè)的雙重優(yōu)勢，在全國較為盛行，特別是在中西部經(jīng)濟欠發(fā)達、政府財力有限的地區(qū)非常普遍。其劣勢在于政府的參與和扶植較少，民營資本投資總量存在不足?！坝械耐度脒€不到一千萬元人民幣資本金，絕大部分資金都是以獨立學院的名義向銀行貸款?！盵8]

2.公辦高校與地方政府或國有資本合作模式

部分經(jīng)濟社會發(fā)展水平較高、高等教育資源匱乏的城市，對于引進高校、吸引人才具有強烈的愿望，地方政府熱衷于與中心城市所在地公辦高校合作舉辦獨立學院。在這類合作模式中，地方政府或國企投入建設(shè)資金，負責新建校園，公辦高校負責組織教學。由于地方政府堅持公益性，投入力度大，經(jīng)費充足，故而此類獨立學院發(fā)展起點很高、速度較快、關(guān)系順暢、勢頭良好。例如，北京師范大學珠海分校由北師大與珠海市政府共同創(chuàng)辦，珠海市劃撥5000畝土地，不要求投資回報，分校用土地抵押方式貸款8億元。此類合作模式中，有的地方政府不便投入財政資金，委派國資委下屬國有企業(yè)投資。南京理工大學泰州科技學院由泰州高教園區(qū)建設(shè)發(fā)展公司出資舉辦，母體高校每年收取學費的12％作為管理費，國企收取學費的28％作為回報。在本類模式中還有一種特殊形式，由公辦高校與地方政府、國有企業(yè)三方共同創(chuàng)辦，如浙江大學城市學院。

3.公辦高校與國有資本、民營資本合作模式

此類獨立學院投資主體多元，屬于典型的混合所有制形式，公辦高校以教育教學資源參與辦學，國有資本負責提供土地和部分經(jīng)費，民營資本以實物或者資金投入，各方按出資比例確定股權(quán)。該模式廣泛匯聚了各方資源，資金相對充裕，硬件設(shè)施較為完善，但同時也面臨三方協(xié)調(diào)運作和內(nèi)部治理的難題。以北京航空航天大學北海學院為例，北海市政府無償劃撥1103畝土地，不占學院股權(quán)；北京航空航天大學以無形資產(chǎn)參與辦學，占學院30％股權(quán)；民營企業(yè)以資金投入，占學院70％股權(quán)?，F(xiàn)實中，采用這類模式的獨立學院數(shù)量不多，但也有一些探索案例。同濟大學浙江學院辦學模式中，民企以資金投入占股55％，國企以土地和資金出資占股45％，公辦高校不占股。吉林大學珠海學院、復旦大學上海視覺藝術(shù)學院等在運行中也采用該模式。

4.公辦高校與非營利性組織合作模式

大學教育基金會是高校依法成立的非營利組織，通過資金運作來實現(xiàn)基金的保值增值。2003年，國家規(guī)定試辦獨立學院要一律采用民辦機制，合作者可以是企事業(yè)單位、社會團體或個人。為了符合要求，許多獨立學院采取公辦高校與下屬教育基金會的形式聯(lián)合創(chuàng)辦。此類獨立學院在江蘇、福建、湖南等省份數(shù)量占據(jù)一定比重。江蘇省25所獨立學院中，有南京大學金陵學院等10余所采納本模式。部分獨立學院在與企業(yè)合作的過程中發(fā)生糾紛和摩擦，也選擇終止與企業(yè)合作，改由公辦高校教育基金會投資舉辦。蘇州大學文正學院創(chuàng)辦之初由蘇州大學與蘇州市凱達房地產(chǎn)有限公司舉辦，后來投資方變更為蘇州大學教育發(fā)展基金會。該模式的優(yōu)勢是辦學條件相對較好，體制運行順暢，師資力量較強，社會認可度高；存在的問題是，這種模式屬于“同構(gòu)性擴張”，辦學缺乏特色，有可能辦成校中校，不利于吸引社會力量投入。

5.公辦高校與外資合作模式

隨著改革開放的深入推進，吸引利用外資的力度越來越大，目前海外僑胞和港澳同胞投資創(chuàng)辦的企業(yè)占我國外資企業(yè)總數(shù)的70％以上。公辦高校與外資特別是海外僑胞和港澳臺同胞創(chuàng)辦的企業(yè)合作舉辦獨立學院，是混合所有制形式的又一種表現(xiàn)，一般由公辦高校負責日常教學，外資出資建設(shè)校園基礎(chǔ)設(shè)施。此類模式的獨立學院為數(shù)不多，往往具有一定的國際化辦學特色。例如，廣東海洋大學寸金學院由泰國華人青年商會副會長李敏創(chuàng)辦的湛江寸金教育集團投資舉辦。華僑大學福建音樂學院由愛國華僑、國際著名音樂家蔡繼琨興辦，向海外愛國華僑華裔集資。福建師范大學閩南科技學院由菲律賓愛國華僑投資舉辦，已投入2億多元建設(shè)校園基礎(chǔ)設(shè)施。

以上獨立學院混合所有制辦學模式各有不同，但是均有幾個共同特點：投資主體均是多元的而非單一的；辦學經(jīng)費來源渠道是多樣的；治理主體是兩個及以上。

三、以混合所有制創(chuàng)新獨立學院辦學體制的形式

當前，獨立學院“五年過渡期”已結(jié)束，即將迎接教育部規(guī)范驗收。獨立學院面臨著占地面積不足，辦學條件不達標，辦學主體殘缺，法人財產(chǎn)權(quán)落實緩慢，對母體高校依賴性太強等一系列難題。教育部領(lǐng)導曾為獨立學院規(guī)范發(fā)展指出了六條出路：與企業(yè)合作繼續(xù)舉辦獨立學院；轉(zhuǎn)設(shè)為民辦普通本科高校；并入公辦高校；進行資產(chǎn)整合合并繼續(xù)舉辦獨立學院；由當?shù)卣С洲D(zhuǎn)為公辦高校；終止辦學。諸多辦學路徑都涉及獨立學院辦學主體的增加、變更或融合。獨立學院通過探索混合所有制，有利于創(chuàng)新辦學體制，促進辦學條件達標，至少有以下三種實現(xiàn)形式：

1.引入民營資本

隨著獨立學院辦學規(guī)模的快速擴張，教育部2003年規(guī)定的300畝校園面積已無法滿足教育教學需要，教育部26號令要求獨立學院的設(shè)置標準參照普通本科高校，提供不少于500畝的國有土地使用證，這對于全國多數(shù)獨立學院是一大考驗。獨立學院可以嘗試引入信譽良好、擁有教育情懷的民間資本，開展混合所有制辦學，這樣可以利用民間資本的市場意識，引入現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營理念，建立靈活高效的運行機制，破解獨立學院投資主體單一、辦學經(jīng)費短缺等問題。民營企業(yè)進入獨立學院的形式多樣，包括出資入股、收購股權(quán)等，既可以用貨幣出資，還可以用土地、實物等方式出資。獨立學院引入民企分為兩種情況。一種情況是獨立學院原來辦學主體殘缺，沒有真正的社會力量投資方，故而引進了新的辦學主體。例如，湖北民族學院科技學院公開招商引資，投資15.8億元建設(shè)新校區(qū)，恩施自治州長青教育發(fā)展有限責任公司中標成為投資方。另一種情況是，獨立學院原先有社會投資方，后因合作關(guān)系、資金狀況，進行了投資主體變更，新的民營企業(yè)進入，譬如遼寧醫(yī)學院醫(yī)療學院、南京航空航天大學金城學院等。值得關(guān)注的是，全國應勢出現(xiàn)一批投資收購獨立學院的教育產(chǎn)業(yè)集團，開展連鎖經(jīng)營。例如，北方投資集團、河南春來教育集團、武漢雅達教育集團分別投資舉辦14所、6所、3所獨立學院。

2.引入國有資本

獨立學院除了引進民營資本，還可引入國有企業(yè)投入，這亦是促進獨立學院辦學主體完善的重要舉措。獨立學院依靠學費收入滾動發(fā)展，辦學資金短缺，缺乏發(fā)展后勁。探索國有資本參與辦學，通過多元的經(jīng)費投入，有利于減少獨立學院經(jīng)費壓力，發(fā)揮國有資金的引導作用和社會誠信效應。近年來為促進獨立學院辦學面積“達標”，部分省份采取高校與地方政府合作的方式加大扶持力度，政府提供無償給地、無償建設(shè)等優(yōu)惠政策，吸引獨立學院遷址辦學，充分拓展辦學空間。江蘇省有南京中醫(yī)藥大學翰林學院、南京醫(yī)科大學康達學院等7所獨立學院遷至高教資源匱乏的蘇中、蘇北等地區(qū)辦學。江蘇科技大學南徐學院搬遷至張家港市，更名為江蘇科技大學蘇州理工學院。該學院在辦學協(xié)議中明確：江蘇科技大學提供辦學所需的無形資產(chǎn)和設(shè)備價值評估值為9.49億元；張家港市金城投資發(fā)展有限公司提供學院所需的用地及設(shè)施建筑共計9.12億元。在浙江省，有浙江財經(jīng)學院東方學院、浙江工商大學杭州商學院等11所獨立學院從杭州、溫州等省會城市、中心城市外遷至附近的縣市區(qū)，擁有了獨立校園。浙江工業(yè)大學之江學院從杭州市搬遷至紹興市辦學，由紹興市柯橋區(qū)出資10.7億元新建校園，占地600畝。

3.PPP共建基礎(chǔ)設(shè)施

近年來，政府和社會資本合作(PPP)模式方興未艾，政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力，紛紛與社會資本建立利益共享、風險分擔的長期合作關(guān)系。我國教育領(lǐng)域PPP模式亦風生水起，逐年增加。獨立學院作為一種公私合作的嶄新制度設(shè)計，采用PPP模式既具有體制機制上的優(yōu)勢，又有改進辦學條件的現(xiàn)實需要，可以利用社會資本承擔新建校園項目的設(shè)計、建造、運營，是實行混合所有制辦學的一種有效途徑。對于經(jīng)營收費難以覆蓋投資成本的獨立學院建設(shè)項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)、提供補貼、直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運營—移交(BOT)模式。揚州大學廣陵學院整體搬遷實施PPP項目，采用BOT運作方式，工程建設(shè)費用8.71億元，新校區(qū)占地535畝，投資政府委派一家國企作為出資代表，與社會資本共同組建項目公司，雙方出資比例為10％∶90％。[9]對于獨立學院校園建設(shè)中缺乏使用者付費基礎(chǔ)的實訓基地、教師公寓等非經(jīng)營性項目，可以采用建設(shè)—擁有—運營(BOO)模式。貴州財經(jīng)大學商務(wù)學院實訓基地PPP項目實行BOO運作方式，合作期限為20年，回報機制采取政府付費。浙江農(nóng)林大學暨陽學院教師公寓PPP項目采用諸暨市政府付費購買服務(wù)的方式，項目竣工驗收合格后完成資產(chǎn)移交。此外，獨立學院還可以采用轉(zhuǎn)讓—運營—移交(TOT)、改建—運營—移交(ROT)等模式，充分利用社會資金，彌補辦學經(jīng)費的不足。

四、獨立學院混合所有制辦學體制面臨的風險

1.混合所有制辦學模式可能導致產(chǎn)權(quán)模糊不清

獨立學院融入了舉辦高校的無形和有形資產(chǎn)，又有各種不同性質(zhì)的資金投入，多種資產(chǎn)錯綜復雜。其一，公辦高校投入的無形資產(chǎn)不明晰。《獨立學院設(shè)置與管理辦法》規(guī)定，普通高等學校投入辦學的無形資產(chǎn)，應當依法作價。然而，絕大多數(shù)獨立學院創(chuàng)辦之初簽訂的協(xié)議只規(guī)定舉辦高校收取一定的管理費，沒有進行成本核算，并未明確無形資產(chǎn)所占比例，再加上無形資產(chǎn)評估較為復雜，導致母體高校的投入難以量化。其二，法人產(chǎn)權(quán)不完整。雖然《民辦教育促進法》規(guī)定民辦學校享有法人財產(chǎn)權(quán)，但是，獨立學院投資方擔心資產(chǎn)過戶后不能抵押和貸款，且過戶需繳納資產(chǎn)評估值5.5％左右的高額稅費，加之有的獨立學院由國有企業(yè)舉辦，過戶涉及國有資產(chǎn)流失，諸多原因致使獨立學院法人財產(chǎn)權(quán)落實緩慢，所有權(quán)主體虛置。其三，增值資產(chǎn)歸屬不明晰。有的合作協(xié)議只規(guī)定合作期間的利潤分配，而對合作辦學期滿后獨立學院財產(chǎn)歸屬只字不提。獨立學院在滾動發(fā)展過程中，利用國家優(yōu)惠政策、銀行貸款和學生學費，辦學規(guī)模和資產(chǎn)總值不斷擴大，積累的資產(chǎn)由幾千萬元增至數(shù)億元，對于增值資產(chǎn)歸屬尚無明確的規(guī)定。一些獨立學院在轉(zhuǎn)設(shè)時，母體高校與投資方對產(chǎn)權(quán)問題爭論激烈。獨立學院產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清容易造成資源無效配置，影響投資辦學動力。

2.混合所有制辦學模式可能導致治理結(jié)構(gòu)不完善

獨立學院采取混合所有制辦學模式，改變了傳統(tǒng)高校治理結(jié)構(gòu)存在的單向性弊端，但同時也帶來一些新的沖突。首先，舉辦高校與社會投資方存在沖突。公辦高校注重教育規(guī)律，講究教育質(zhì)量，追求社會效益；社會力量投資方注重市場規(guī)律，講究辦學成本，追求經(jīng)濟效益。浙江省“國有民辦”獨立學院盛行，就是因為“母體高校方認為，與其與投資方合作，將一部分辦學結(jié)余交給他們，不如通過銀行貸款，向銀行支付貸款利息，會更有利于發(fā)展教育事業(yè)”[10]。在混合所有制辦學模式下，民間資本與國有資本兩股力量有時會相互抵牾，資本的逐利性與教育的公益性出現(xiàn)沖突。2010年上海財經(jīng)大學浙江學院發(fā)生投資方撤資辦學事件，起因就是舉辦高校與民營企業(yè)投資方對獨立學院決策權(quán)的爭奪。其次，獨立學院辦學者與投資者存在矛盾。以院長為代表的辦學者群體與以董事長為代表的投資者群體站在不同立場，在投資與回報的關(guān)系上存在利益博弈。辦學者希望增加教育投入，改善教師福利；而投資者急于追求回報，忽視內(nèi)涵投入。有的獨立學院董事會和院長職責權(quán)限不清晰，出現(xiàn)“越位”、“錯位”或“缺位”現(xiàn)象。[11]同時，獨立學院制衡機制與監(jiān)督機制缺失。董事會運行程序不夠規(guī)范，董事會機構(gòu)虛設(shè)、職能虛化，教工代表和社會賢達偏少。監(jiān)事會制度不健全，缺乏對辦學的有效監(jiān)督。教職工話語權(quán)缺失，難以參與學校民主管理。許多獨立學院教職工自身權(quán)益缺乏保障，蘭州交通大學博文學院開除身患癌癥教師就是印證。此外，投資方內(nèi)部發(fā)生矛盾，股東之間有時出現(xiàn)經(jīng)濟糾紛，廣州大學華軟軟件學院曾發(fā)生創(chuàng)辦者之間爭奪學院控制權(quán)事件。

3.混合所有制辦學模式可能導致經(jīng)營的風險不對稱

獨立學院采取混合所有制辦學模式，吸納不同性質(zhì)的投資主體?！八姓邠碛兄饕氖Ｓ嗫刂茩?quán)和極少量的剩余索取權(quán)，經(jīng)營者卻擁有大比例的剩余索取權(quán)和對經(jīng)營的監(jiān)督權(quán)，而無能力承擔剩余控制權(quán)?！盵12]這種權(quán)利的不對稱在實際運行中可能導致一系列辦學風險，包括抽逃資金、民事糾紛、資產(chǎn)流失、教學不穩(wěn)定、變更混亂、并購重組失序、停辦解散等。一方面，母體高校雖然只從獨立學院提取一定的管理費，不承擔債務(wù)連帶關(guān)系，但是仍然要對獨立學院的教學穩(wěn)定、學生安置負責，承擔巨大的教學風險和無限的法律責任。上海財經(jīng)大學浙江學院停辦事件引發(fā)上千學生和家長的集體抗議，投資方聲稱合作辦學協(xié)議已經(jīng)終止，校區(qū)已經(jīng)租出去，學生的去留將由上海財經(jīng)大學全權(quán)負責，后來合作方由金華市國資部門接收，此事件方才平息，產(chǎn)生的社會影響值得深思。另一方面，投資方鑒于產(chǎn)權(quán)的模糊和收益權(quán)的不明確，往往會降低持續(xù)投入的動力，出現(xiàn)追求短期回報、急功近利的現(xiàn)象。近年來，已有獨立學院發(fā)生不穩(wěn)定事件。例如，投資方非法挪用辦學資金而被追究刑事責任，舉辦者私下交易轉(zhuǎn)讓買賣獨立學院賺取巨額費用，母體高校與投資者因產(chǎn)權(quán)糾紛和利益分成而對簿公堂，等等。

五、混合所有制視野下獨立學院辦學體制創(chuàng)新的對策

1.進一步明晰產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

獨立學院在探索混合所有制辦學的過程中，需要清晰劃定產(chǎn)權(quán)，調(diào)整產(chǎn)權(quán)規(guī)則，明確股權(quán)比例。具體有三種方法。一是構(gòu)建股份制產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。可以將母體學校投入的資產(chǎn)形態(tài)進行轉(zhuǎn)化，即以無形資產(chǎn)作為母體學校實際投入，構(gòu)建股份制形式，使主體都有股份，或者直接將管理費比例轉(zhuǎn)為股份比例[13]。當前，國內(nèi)已有一些獨立學院簽訂了股份制合作協(xié)議。例如，江西農(nóng)業(yè)大學南昌商學院投入包括三方面，公辦高校的無形資產(chǎn)占20％，提供土地算作4000萬元出資，加上附屬物，三者共占65％的份額；企業(yè)投資1.2億元，占35％的份額。[14]這一辦學模式對投資的比重、回報的比例和時間、資產(chǎn)歸屬都有明確規(guī)定，避免了日后的矛盾。二是建立公益性法人產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。獨立學院在運行中，母體高校一般只提取管理費，對產(chǎn)權(quán)訴求不多，投資方實際控制了獨立學院的財產(chǎn)權(quán)，出現(xiàn)一些急功近利現(xiàn)象，學院滾動發(fā)展所累積形成的資產(chǎn)并沒有成為公益性法人財產(chǎn)。可以嘗試建立公益性法人產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，學院的財產(chǎn)屬于社會公有，不屬于任何組織或個人，由理事會負責管理。有學者提出，在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上要形成公立學校的無形資產(chǎn)、投資方的實物資產(chǎn)和專家教授所代表的社會資本的三角產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，引入舉辦方和投資方以外的第三方力量，平衡公私兩種制度。[15]三是建立公益信托財產(chǎn)制度。公益信托是指委托人將財產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義進行管理或者處分的行為。許多公辦高校與地方政府合作舉辦的獨立學院房屋、土地過戶困難，可以考慮采取公益信托的形式，將各辦學主體的投入作為公益信托財產(chǎn)交給學院使用，明確學校財產(chǎn)的教育公益屬性，通過理事會、董事會來管理財產(chǎn)，明確合作的期限，對期限屆滿后學校的產(chǎn)權(quán)應明確地歸高校，或為社會公有，或者設(shè)立為公益信托財產(chǎn)。[16]

2.建立現(xiàn)代大學制度

著名教育家夸美紐斯認為，制度是學校一切工作的靈魂?！澳睦镏贫确€(wěn)定，那里便一切穩(wěn)定；哪里制度動搖，那里便一切動搖?！盵17]如何有效借鑒現(xiàn)代企業(yè)制度的基本框架與合理內(nèi)核，建立起多方參與、科學決策、民主管理和運行高效的現(xiàn)代學校制度，既是探索混合所有制學校的最大初衷，也是探索混合所有制學校的最好歸宿。[18]獨立學院建立政府宏觀管理、社會廣泛參與、學校依法自主辦學的現(xiàn)代大學制度，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的題中應有之義。從宏觀層面來看，政府要加強對獨立學院的宏觀指導。政府作為高校設(shè)置的管理者，行使行政規(guī)劃、統(tǒng)籌引導、扶持支持的職責，為高校發(fā)展提供公平的競爭環(huán)境，建立服務(wù)型的高等教育管理體系。[19]做好獨立學院的頂層設(shè)計，促進獨立學院規(guī)范發(fā)展、特色發(fā)展，鼓勵獨立學院不同混合所有制模式百花齊放、各展所長。把治理結(jié)構(gòu)規(guī)范化納入辦學水平達標驗收評估內(nèi)容，充分發(fā)揮例行年檢的督導作用，主要檢查董事會的董事資質(zhì)、報批備案、重大決策；校長、副校長的資質(zhì)、議事規(guī)則、會議紀要；黨委發(fā)揮政治核心作用及機構(gòu)設(shè)置、會議紀要。[20]從獨立學院微觀層面看，要完善辦學協(xié)議，建立規(guī)范的大學章程，在投資者、舉辦高校、管理者和教職工等利益相關(guān)者之間建立一套科學的決策、執(zhí)行、監(jiān)督機制。要健全董事會、監(jiān)事會制度。合理的人員構(gòu)成對于獨立學院董事會具有重要意義。“高等教育的管理機構(gòu)必須是由專家和院外人士兩方面組成的學術(shù)自治才會實際有效。沒有前者，大學就會信息不準；沒有后者，大學就會變得狹隘、僵化，最后就會與公眾的目標完全脫節(jié)?！盵21]耶魯大學董事會中有11個常設(shè)委員會，包括重大事務(wù)委員會、財政委員會、審計委員會、投資委員會、教育政策委員會、機構(gòu)政策委員會、建筑與土地委員會、薪酬委員會等。[22]要理清董事會與院務(wù)會的責權(quán)利，依法保障獨立學院院長的管理權(quán)和教育教學權(quán)，做到專家治校。加強黨的領(lǐng)導和建設(shè)是獨立學院現(xiàn)代大學制度建設(shè)的重要一環(huán)，黨委要充分發(fā)揮政治核心作用，確保社會主義辦學方向。此外，要健全學術(shù)委員會、教代會、職代會等，保障教授群體的學術(shù)權(quán)力和廣大教職工參與民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利。

3.健全相關(guān)法律法規(guī)

獨立學院采取混合所有制辦學體制雖然已經(jīng)積累了豐富經(jīng)驗，但是仍面臨一系列法律障礙和政策瓶頸。民間資本進入獨立學院領(lǐng)域增資擴股和并購投資，缺乏相關(guān)制度依據(jù)；混合所有制院校的管理體制、政治待遇、行政關(guān)系、教師身份不明晰；政府投資所形成的國有資產(chǎn)、公司融資所形成的租賃資產(chǎn)、社會捐資和滾動積累所形成的法人資產(chǎn)，如何得到有效保護，尚缺乏明晰的法律規(guī)定，這些政策空白都有待填補和完善。[23]只有建立健全完備的法律制度，才能從根本上為獨立學院混合所有制辦學模式保駕護航。首先，要清理不適應混合所有制發(fā)展的陳規(guī)舊法，化解法律沖突，為不同所有制企業(yè)營造公平統(tǒng)一的法治環(huán)境，這是當務(wù)之急。其二，要加快制訂指導混合所有制辦學的政策意見，明確混合所有制院校的法律地位、機構(gòu)屬性、審批程序、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、注冊登記、收益回報、退出機制等。其三，要健全民辦教育相關(guān)法律法規(guī)。混合所有制院校處于既非公辦又非民辦的尷尬地位，法律規(guī)范對混合所有制高等院校提供保障和監(jiān)管的缺失，迫使其走在灰色地帶，增加了公共財政的投資風險。[24]隨著《民辦教育促進法》的修訂，按照新法規(guī)定，混合所有制獨立學院同其他民辦院校一樣，不能再處于混沌狀態(tài)之中。獨立學院登記為非營利性，那么混合所有制中的民營經(jīng)濟主體將不能取得辦學收益；登記為營利性，舉辦者可以取得辦學收益，但是有的獨立學院有公辦高校投入，有的還有政府國有資本投入，要登記為營利性亦非易事?，F(xiàn)實中，一些獨立學院擔憂“選擇成為營利性學校是否會被擠壓生存空間，是否不考慮其提供教育服務(wù)的公益性，完全等同于一般的商業(yè)組織”[25]。隨著法律和政策的不斷健全，獨立學院混合所有制辦學模式必將不斷走向完善。一方面，要大力支持地方政府、國企投資舉辦的獨立學院走非營利性道路，在財政、土地、稅收等方面給予扶持。另一方面，也要支持一些民營企業(yè)投資舉辦的獨立學院光明正大地走營利性之路。“如果說美國有著令世人羨慕的高等教育體系，那部分功勞要歸于營利性大學長期以來的影響，因為它們代表了直接適應社會需要和經(jīng)濟需要的教育，代表了把產(chǎn)品和服務(wù)變成利潤的權(quán)利。”[26]無疑，我國獨立學院中有相當一部分屬于投資辦學，允許其選擇營利性道路，將有利于真正實現(xiàn)民辦教育分類管理。

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